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FAQ zur Umsetzung der EU-Richtlinie zur Barrierefreiheit von Websites und mobilen Anwendungen öffentlicher Stellen

Häufig gestellte Fragen und Antworten

Die Umsetzung der EU-Richtlinie zur Barrierefreiheit von Websites und mobilen Anwendungen öffentlicher Stellen (Richtlinie 2016/2102) war in den letzten Monaten immer wieder Thema von Anfragen, die an uns gerichtet wurden. Grund genug für eine Liste der häufigsten Fragen und Antworten! Diese finden Sie hier. Sie spiegeln den aktuellen Wissensstand der Bundesfachstelle Barrierefreiheit wider und werden in Zukunft kontinuierlich aktualisiert und erweitert (letzter Stand: 11.9.2019).

Allgemeine Fragen zur Richtlinie:

1. Wie wurde die EU-Richtlinie 2016/2102 in Deutschland rechtlich umgesetzt?

Auf Bundesebene wurde die EU-Richtlinie im Juli 2018 im Behindertengleichstellungsgesetz (BGG) und im Mai 2019 in der aktualisierten Barrierefreien-Informationstechnik-Verordnung (BITV 2.0) umgesetzt. Weitere Infos dazu: BGG und BITV 2.0.

Für öffentliche Stellen auf Landesebene sind die Bundesländer zuständig.

Maßgebend für die praktische Umsetzung der digitalen Barrierefreiheit von öffentlichen Stellen sind die nationalen Vorschriften, also für öffentliche Stellen des Bundes das BGG und die BITV 2.0. Der EU-Richtlinie kommt eine ergänzende Bedeutung bei der Beantwortung von Fragen zu, die von den nationalen Vorschriften nicht eindeutig geregelt sind. In diesen Fällen sind die nationalen Vorschriften europarechtskonform auszulegen.

Fragen zur Umsetzung der Richtlinie für öffentliche Stellen des Bundes (Umsetzung im BGG):

2. Was müssen öffentliche Stellen in Deutschland digital barrierefrei gestalten gemäß BGG?

Gemäß BGG müssen öffentliche Stellen in Deutschland im digitalen Bereich folgendes barrierefrei gestalten:
Websites (inklusive Intranets und Extranets), Apps sowie elektronische Verwaltungsabläufe (vgl. § 12a Absatz 1 BGG).

Beim Thema Apps geht die neue BITV 2.0 noch über die EU-Webseitenrichtlinie hinaus: Während unter die Richtlinie nur Apps fallen, die öffentlich zugänglich sind, verlangt die BITV 2.0 auch, dass Apps, die nur von einen geschlossenen Kreis von Personen oder Stellen genutzt werden können, barrierefrei zu gestalten sind. Das ergibt sich aus der Definition der mobilen Anwendungen in § 2a Absatz 2 BITV 2.0. Öffentliche Stellen des Bundes müssen also auch rein intern verwendete Apps gemäß §§12ff BGG in Verbindung mit der BITV 2.0 barrierefrei gestalten.
Auch beim Thema elektronische Verwaltungsabläufe (die keine Internet- oder Intranetauftritte oder mobile Anwendungen sind) ist das deutsche Gesetz strenger als die EU es vorsah: Die Verpflichtung zur barrierefreien Gestaltung von elektronischen Verwaltungsabläufen folgt allein aus dem BGG. Die EU-Richtlinie sah hier keine Barrierefreiheit vor.

3. Was sind elektronische Verwaltungsabläufe?

Der Begriff der elektronischen Verwaltungsabläufe kommt aus der im Jahr 2016 erfolgten Novellierung des Behindertengleichstellungsgesetzes. Die EU-Richtlinie kennt ihn nicht. Das Behindertengleichstellungsgesetz (BGG) nennt als Beispiele für elektronisch unterstützte Verwaltungsabläufe (§ 12a Absatz 1 Satz 2 BGG):

  • Verfahren zur elektronischen Vorgangsbearbeitung
  • die E-Akte („elektronische Aktenführung“)

Definitionen zu diesen Begriffen finden sich in der neuen BITV 2.0 (§ 2a Absätze 3 bis 5). Laut der Gesetzesbegründung fällt zum Beispiel auch eine elektronische Zeiterfassung in die Kategorie „elektronischer Verwaltungsablauf“.

Es ist schwierig, genau zu bestimmen, was im Sinne des BGG alles ein elektronischer Verwaltungsablauf ist oder sein könnte. Keine Rolle dabei spielt die Tatsache, ob eine elektronische Anwendung selbst entwickelt oder extern eingekauft wurde.

Vom Sinn und Zweck der Vorschrift her ist der Begriff eher weit zu verstehen, um eine gleichberechtigte Teilhabe von Menschen mit Behinderung am Arbeitsleben zu ermöglichen. Für dieses weite Verständnis spricht nunmehr auch die in die BITV 2.0 neu aufgenommene Zielsetzung. Die Verordnung dient danach „dem Ziel, eine umfassend und grundsätzlich uneingeschränkt barrierefreie Gestaltung moderner Informations- und Kommunikationstechnik zu ermöglichen und zu gewährleisten“ (§ 1 Absatz 1). Weiter definiert die BITV 2.0 ohne Ausnahme als Ziel, Informationen und Dienstleistungen öffentlicher Stellen, die elektronisch zur Verfügung gestellt werden, für Menschen mit Behinderungen zugänglich und nutzbar zu gestalten (§ 1 Absatz 2).

4. Müssen auch PDF-Dateien und andere Inhalte auf Websites, in mobilen Anwendungen und elektronischen Verwaltungsabläufen barrierefrei gestaltet werden?

Ja, die Pflicht zur barrierefreien Gestaltung erstreckt sich auf alle Inhalte, die in den genannten Anwendungen integriert sind, also zum Beispiel auch auf PDF-Dateien, Videos und Grafiken.

Der Umfang der barrierefreien Gestaltung richtet sich insgesamt nach den einzuhaltenden technischen Standards. Diese ergeben sich für Bundesbehörden aus der Barrierefreien-Informationstechnik-Verordnung 2.0 (BITV 2.0). Die aktualisierte BITV 2.0 verweist auf die im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlichten harmonisierten Normen. Das ist derzeit die EN 301 549 V.2.1.2 (2018-08). Ergänzend ist nach dem Stand der Technik barrierefrei zu gestalten. Der Stand der Technik beschreibt das, was technisch möglich ist, unabhängig davon, ob es sich schon in der Praxis durchgesetzt hat. Stand der Technik dürfte z. B. die ISO-Norm 14289-1:2012-07 für die barrierefreie Gestaltung von PDF-Dateien (Standard PDF/UA) sein. Diese Norm ist nicht Bestandteil der EN 301 549 V.2.1.2 (2018-08).

5. Bis wann sind Websites, Apps, Intranets, Extranets und elektronische Verwaltungsabläufe barrierefrei zu gestalten?

Öffentlich zugängliche Websites und mobile Anwendungen von Bundesbehörden müssen schon seit mehreren Jahren barrierefrei gestaltet sein.

Neue Pflichten gibt es aber für Intranets und Extranets, für ausschließlich intern genutzte Apps sowie für elektronische Verwaltungsabläufe. Mit dem Inkrafttreten der Novellierung des BGG am 14. Juli 2018 müssen jetzt auch alle Intranet- und Extranetangebote barrierefrei gestaltet sein. Das galt unmittelbar, ab sofort.
Für nur intern genutzte Apps gilt die Verpflichtung ab dem Inkrafttreten der geänderten BITV 2.0 am 25. Mai 2019.
Elektronische Verwaltungsabläufe müssen bis zum 23. Juni 2021 barrierefrei werden.

6. Ist die Pflicht zur barrierefreien Gestaltung möglicherweise unverhältnismäßig, zum Beispiel, wenn sich die Inhalte einer Website gar nicht an blinde Menschen richten?

Mit der am 14. Juli 2018 in Kraft getretenen Novellierung des BGG ist erstmals für alle digitalen Anwendungen eine Ausnahmeregelung für den Fall eingeführt worden, dass die barrierefreie Gestaltung zu einer unverhältnismäßigen Belastung führen würde (§ 12a Absatz 6 BGG).

Dabei ist zunächst wichtig zu beachten, dass „Ausnahme“ hier nicht bedeutet, dass auf eine barrierefreie Gestaltung ganz verzichtet werden kann. Wenn eine unverhältnismäßige Belastung vorliegt, ist vielmehr der Umfang der barrierefreien Gestaltung lediglich insoweit zu reduzieren, so dass keine unverhältnismäßige Belastung mehr besteht.

Da für Bundesbehörden die Pflicht zur barrierefreien Gestaltung von Internetseiten und mobilen Anwendungen schon seit 2006 gilt, können sie sich in der Regel nicht auf eine Ausnahme wegen einer unverhältnismäßigen Belastung berufen.

Ausnahmen kann es immer nur in Einzelfällen geben. Sie bedürfen einer sorgfältigen Abwägung aller relevanten und widerstreitenden Kriterien. Mangelnde Priorität, fehlende Zeit oder Kenntnis sind keine Gründe für eine Ausnahme wegen einer unverhältnismäßigen Belastung.

Die EU-Richtlinie nennt (ohne Anspruch auf Vollständigkeit) Gesichtspunkte, die in die Abwägung mit einbezogen werden müssen. Diese Regelung gilt direkt nur für Websites und mobile Anwendungen. Sie kann der Sache nach aber auch auf elektronische Verwaltungsabläufe bezogen werden.

Mit der Annahme, bestimmte Inhalte beträfen Menschen mit Behinderungen nicht, ist mit äußerster Vorsicht umzugehen. Diese Fälle werden sehr selten sein. In der Tat stecken hinter solchen Überlegungen häufig falsche Vorstellungen über Menschen mit Behinderungen.

7. Was ist die „Erklärung zur Barrierefreiheit“? Wann muss sie veröffentlicht werden?

Die sogenannte „Erklärung zur Barrierefreiheit“ ist eine Neuerung, die die EU-Richtlinie eingeführt hat. Etwas Vergleichbares gab es vorher nicht. Sie gilt für Websites und Apps, aber nicht für elektronische Verwaltungsabläufe.

Die Erklärung zur Barrierefreiheit hat folgende Bestandteile:
1. Erklärung zur Barrierefreiheit der Website/App
2. Feedbackmechanismus
3. Hinweis auf die Schlichtungsstelle BGG

Zusätzlich ist zu beachten, dass auf Websites (nicht in mobilen Anwendungen) die wesentlichen Inhalte der Erklärung zur Barrierefreiheit in Deutscher Gebärdensprache (DGS) und in Leichter Sprache zur Verfügung zu stellen sind - siehe auch Frage 9.

1. Erklärung zur Barrierefreiheit der Website/App im engeren Sinne

In der Erklärung zur Barrierefreiheit ist anzugeben, welche Teile oder Inhalte der Website bzw. der App (noch) nicht vollständig barrierefrei gestaltet wurden und warum. Sofern vorhanden, ist ein Hinweis auf barrierefrei gestaltete inhaltliche Alternativen anzugeben. Die Erklärung muss von der Startseite und jeder Seite einer Website erreichbar sein. Bei mobilen Anwendungen reicht die Veröffentlichung an der Stelle, an der die Anwendung heruntergeladen werden kann, bzw. auf der Website der betreffenden öffentlichen Stelle.
Die Erklärung ist jährlich und bei jeder wesentlichen Änderung der Website oder mobilen Anwendung zu aktualisieren. Sie muss angeben, ob sie die Einhaltung der Standards der barrierefreien Gestaltung selbst bewertet hat oder die Bewertung von einem externen Anbieter hat vornehmen lassen.

2. Feedback-Mechanismus

Auf der Website bzw. in der App muss die Möglichkeit gegeben werden, Feedback zu geben, um (insbesondere) vorhandene Barrieren an die Behörde zu melden. Diese muss innerhalb eines Monats auf das Feedback antworten. Der Feedback-Mechanismus ist zusätzlich zur Erklärung zur Barrierefreiheit in die Website/App zu integrieren. Bei Websites soll der Feedback-Mechanismus – wie auch die Erklärung zur Barrierefreiheit – von jeder Seite einer Website unmittelbar erreichbar sein, bei Apps genügt die Integration in der Navigation.
Da es sich bei der Möglichkeit, Feedback zu geben, um einen interaktiven Prozess handelt, ist für ihn ein höheres Maß an Barrierefreiheit zu erreichen (vgl. § 3 Absatz 4). Das dürfte dem Level AAA der Web Content Accessibility Guidelines (WCAG) 2.1 entsprechen. Hintergrund: Der derzeit für die barrierefreie Gestaltung vorgeschriebene Standard EN 301 549 V2.1.2 (2018-08) (siehe Frage 4) verweist für die barrierefreie Gestaltung des Web auf die Erfolgskriterien des Levels AA der WCAG 2.1, führt im Anhang die Erfolgskriterien des Levels AAA allerdings nur informativ, also nicht verbindlich an.

3. Hinweis auf die Schlichtungsstelle BGG

Auf den Websites bzw. in den Apps der Behörden ist auf die Möglichkeit hinzuweisen, bei der Schlichtungsstelle BGG nach § 16 des Behindertengleichstellungsgesetzes ein Schlichtungsverfahren einzuleiten. Das kann unter anderem dann von Interesse sein, wenn die Antwort auf ein Feedback aus Sicht der Nutzerin oder des Nutzers unbefriedigend ist.

Diese drei genannten Bestandteile müssen zu bestimmten Zeitpunkten online sein:

  • Websites, die ab dem 23. September 2018 veröffentlicht wurden, müssen die Erklärung zur Barrierefreiheit ab dem 23. September 2019 veröffentlichen
  • alle anderen Websites ab dem 23. September 2020
  • Apps müssen die Erklärung zur Barrierefreiheit erst ab dem 23. Juni 2021 veröffentlichen

8. Muss die „Erklärung zur Barrierefreiheit“ auch auf Intranet- und Extranetseiten veröffentlicht werden?

Ja, die Erklärung zur Barrierefreiheit muss auch auf Intranetseiten und in Extranets veröffentlicht werden, da Intranets und Extranets auch Websites sind (vergleiche Frage 2).

9. Welche Inhalte einer Website sind auch in Gebärdensprache und in Leichte Sprache zu übertragen?

Die wesentlichen Inhalte der Erklärung zur Barrierefreiheit sind auf den Internet- und Intranetseiten (Websites) in Deutscher Gebärdensprache (DGS) und in Leichter Sprache zur Verfügung zu stellen (vgl. § 4 BITV 2.0). Das gilt zusätzlich zu den schon bis Mai 2019 vorgeschriebenen Inhalten, die in DGS und Leichte Sprache zu übertragen waren. Diese sind: Informationen zu den wesentlichen Inhalten der Website, Hinweise zur Navigation sowie ein Hinweis auf ggf. weitere Informationen in DGS oder Leichter Sprache, die auf der Website verfügbar sind.

10. Gilt die Pflicht zur barrierefreien Gestaltung von Websites etc. jetzt auch für Zuwendungsempfänger und andere private Rechtsträger?

Die EU-Richtlinie hat den Kreis der verpflichteten öffentlichen Stellen weiter gezogen als das früher geltende Behindertengleichstellungsgesetz (BGG). Nach der EU-Richtlinie sind alle die Stellen, die zur Einhaltung der EU-Vorschriften zur Vergabe öffentlicher Aufträge verpflichtet sind, auch zur Barrierefreiheit von Websites und mobilen Anwendungen verpflichtet. Für öffentliche Stellen des Bundes hat das der Bundesgesetzgeber in § 12 Satz 1 Nummern 2 und 3 BGG umgesetzt.

Projektträger und andere Zuwendungsempfänger sind daher nur dann zur digitalen Barrierefreiheit verpflichtet, wenn sie unter § 12 Satz 1 Nummern 2 oder 3 BGG fallen. Eine der dort genannten Voraussetzungen ist eine Finanzierung von mehr als 50 Prozent durch den Bund (vgl. § 12 Satz 1 Nummern 2 und 3, jeweils Buchstabe a)). Zuwendungen – egal ob institutionell oder projektbezogen – stellen eine Finanzierung durch den Bund dar. Weitere Einzelheiten zur Frage, wer eine öffentliche Stelle des Bundes nach § 12 Satz 1 Nummern 2 und 3 BGG ist, können hier nicht dargestellt werden. Hierzu beraten wir gerne auf Anfrage.

Die öffentlichen Stellen des Bundes werden in gleichem Umfang wie die Bundesbehörden verpflichtet, nicht nur Websites und mobile Anwendungen, sondern auch elektronische Verwaltungsabläufe barrierefrei zu gestalten.

Für diese Stellen gibt es allerdings eine gesonderte Ausnahmeregelung. Sie sind nicht zur barrierefreien Gestaltung von Websites und Apps verpflichtet, wenn sie keine für die Öffentlichkeit wesentlichen Dienstleistungen anbieten. Ebenso sind sie nicht verpflichtet, wenn sie keine speziell auf die Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen ausgerichtete oder für diese konzipierte Dienstleistungen anbieten (§ 12 Absatz 5 BGG).

Wenn allerdings eine solche Institution bereits als Träger öffentlicher Gewalt des Bundes (Bundesverwaltung, Bundesverwaltung in eigenständigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts und Beliehene) zur digitalen Barrierefreiheit verpflichtet ist (gemäß § 12 Satz 1 Nummer 1 in Verbindung mit § 1 Absatz 1a BGG), kann sie sich nicht auf die Ausnahme berufen.

11. Welche Folgen gibt es, wenn die Pflichten zur Barrierefreiheit von Behörden nicht vollständig umgesetzt werden?

Abgesehen von den schon bisher bestehenden Möglichkeiten der Rechtsdurchsetzung über die Rechtsaufsicht, über die Schlichtungsstelle nach § 16 BGG oder über den Klageweg, verlangt die EU-Richtlinie die Benennung einer Überwachungsstelle. Sie wird für den Bereich des Bundes bei der Bundesfachstelle Barrierefreiheit eingerichtet (vgl. BGG § 13).

Die Überwachungsstelle des Bundes für Barrierefreiheit von Informationstechnik überwacht periodisch, ob und inwiefern Websites und mobile Anwendungen öffentlicher Stellen des Bundes den Anforderungen an die Barrierefreiheit genügen. Die Ergebnisse der Überwachung sind Bestandteil des Berichts, den die Bundesregierung regelmäßig an die EU-Kommission zu erstatten hat (vgl. BGG § 12c). Mit der Novellierung des BGG im Jahr 2018 ist daher erstmals für die Einhaltung der Barrierefreiheit ein unabhängiges Monitoring installiert worden.

12. Wann wird es die Überwachungsstelle geben und welche Aufgaben hat sie?

Die Überwachungsstelle des Bundes für Barrierefreiheit von Informationstechnik wird zur Umsetzung der Europäischen Richtlinie 2016/2102 über den barrierefreien Zugang zu den Websites und mobilen Anwendungen öffentlicher Stellen geschaffen. Sie wird bei der Bundesfachstelle Barrierefreiheit angesiedelt, aber fachlich unabhängig sein. Ihre Überwachungsfunktion wird sie im Jahr 2020 aufnehmen.

Die Überwachungsstelle prüft die Barrierefreiheit der Websites und mobilen Anwendungen des Bundes, siehe auch Frage 11.

Mehr zur EU-Webseitenrichtlinie, zum BGG und zur aktualisierten BITV 2.0: